引言：德國是世界領先的工業(yè)強國。借著先進制造的基礎優(yōu)勢，德國最先提出制造業(yè)數字化轉型理念，在工業(yè)4.0智能制造解決方案、第四次工業(yè)革命數字技術創(chuàng)新等領域均處于全球領先地位。德國制造業(yè)數字化轉型的成功不僅在于其有高端制造技術，更得力于德國數字政策的長期加持。他山之石可以攻玉。借鑒德國數字經濟政策的經驗舉措有利于我國更加全面、深入地推行數字化轉型，加速實現經濟與社會高質量發(fā)展。本文希望通過梳理德國數字經濟政策發(fā)展脈絡，總結政策特點，為我國數字經濟政策的制定提供啟示。 一、德國數字經濟政策概述 德國是工業(yè)強國，也是數字科技強國。德國較早就意識到信息通訊技術引領經濟社會發(fā)生重大變革的作用。隨著工業(yè)4.0概念的提出，德國更是借著先進工業(yè)的優(yōu)勢推動工業(yè)數字化智能化轉型，在此基礎上形成一系列針對數字化智能化高效高質發(fā)展的數字經濟政策。
（一）初步重視階段：夯實提升底層技術
本世紀初，德國逐漸認識到信息和通訊技術對經濟社會發(fā)展的變革作用，提出數字化概念，并日益重視IT技術的研發(fā)、部署與應用推廣。
德國的數字戰(zhàn)略起步很早，2010年推出的《德國高新技術創(chuàng)新戰(zhàn)略2020》中就提到數字技術，被稱為工業(yè)4.0的雛形。此項戰(zhàn)略提到德國需要充分挖掘和利用科研創(chuàng)新的能力，通過科技創(chuàng)新幫助解決德國面臨的國內國際挑戰(zhàn)，這和工業(yè)4.0戰(zhàn)略以及《數字議程2014-2017》的出發(fā)點如出一轍。2010年10月德國政府出臺《德國ICT戰(zhàn)略：數字德國2015》指導德國信息通信技術發(fā)展，其中提到通過ICT技術提升各領域經濟競爭力、擴大數字基礎設施、保障數字渠道中用戶的權利、鼓勵研發(fā)、促進研究成果轉化、加強數字技術教育、利用ICT技術應對困境從而提升公民生活水平。
（二）戰(zhàn)略部署階段：系統(tǒng)構筑頂層設計
德國實施工業(yè)4.0戰(zhàn)略，并相繼出臺多項頂層戰(zhàn)略規(guī)劃系統(tǒng)構筑數字經濟發(fā)展頂層設計，高度重視未來數字能力的建設。
2011年，工業(yè)4.0概念在漢諾威工業(yè)博覽會上首次被提及，2013年《德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略計劃實施建議》正式推出，旨在支持工業(yè)領域具有引領性技術的創(chuàng)新，通過物聯(lián)網等技術推動第四次工業(yè)革命，以工業(yè)智能化帶動社會智能化，鞏固德國工業(yè)在全球的強勢地位。2014年出臺的《新高科技戰(zhàn)略》與工業(yè)4.0戰(zhàn)略相呼應，強調將德國建設成為世界領先的科技創(chuàng)新國家。2014的《數字議程2014-2017》以及2016的《數字戰(zhàn)略2025》都對數字強國建設進行了系統(tǒng)部署，明確核心發(fā)展領域，為數字化進程指明發(fā)展方向。2017年德國發(fā)布《5G國家戰(zhàn)略》，對5G戰(zhàn)略性技術發(fā)展進行布局，并在2018年發(fā)布《德國高科技戰(zhàn)略2025》，推動人工智能、通信系統(tǒng)、量子技術領域建設。2019年德國與法國一起推動“歐洲云Gaia—X”計劃，旨在打破美國硅谷公司在云計算領域的壟斷，同時建立歐洲自己的云生態(tài)系統(tǒng)。在2020年，德國聯(lián)邦政府更新《人工智能戰(zhàn)略》，加強人工智能技術的研發(fā)和應用，提高其在國際競爭中的地位。
（三）全面深化階段：精準精細落地政策
近年，為更好支撐數字經濟發(fā)展，德國頒布一系列政策，高度重視數據保護和數據能力，深度挖掘數據價值，通過精準精細化政策實施構建更加全面的數字社會。
重視數據保護。2017年德國結合歐盟《通用數據保護條例》與本國法律特點，通過《新聯(lián)邦數據保護法》，制定了嚴格的數據資產保護條例，進一步明確數據資產和加強數據隱私保護。2021年，德國繼續(xù)積極推行歐盟《開放數據法》和《數據使用法》為開放數據平臺建設提供保障，加強數據使用透明度，增強數據主權意識，確保數據被安全有效地使用。同年，德國政府發(fā)布《聯(lián)邦數據戰(zhàn)略》旨在增強德國各領域收集、處理和使用數據的能力，使德國成為數據共享和應用領域的先驅。重視中小創(chuàng)企業(yè)數字化轉型。2019年德國發(fā)布《中小企業(yè)戰(zhàn)略》采取各種措施激發(fā)中小創(chuàng)企業(yè)創(chuàng)新活力，鼓勵大型成熟企業(yè)與中小創(chuàng)企業(yè)數字化協(xié)同發(fā)展。重視數字經濟領域安全與公平發(fā)展。在2020年德國公布的《數字化實施戰(zhàn)略》第五版中，“安全”與“公平”這兩點幾乎貫穿全文。2021年德國通過《反對限制競爭法》數字化法案，禁止和制裁大平臺壟斷行為，確保數字市場競爭的公平性。重視全面數字社會建設。在2022年最新版《德國數字化戰(zhàn)略》中，德國政府強調擴大數字基建來廣泛連接數字社會，鼓勵通過關鍵數字技術研發(fā)來維護數字主權，推動數字政府建設以提供保障，并列舉出一系列有針對性的行動舉措。
二、德國數字經濟政策特點
德國最先提出工業(yè)4.0戰(zhàn)略，并在全球領跑產業(yè)數字化發(fā)展。在德國數字建設基礎現狀、產業(yè)結構特點和國民意識形態(tài)特征的綜合影響下，德國數字經濟政策呈現以下特點。
（一）重視數字基礎設施建設
廣泛連接高性能寬帶網絡對于確保平等和公平獲取數字空間提供的機會至關重要。光纖鋪設、寬帶擴展、移動電話接收、高速度低時延的網絡聯(lián)通是構建數字社會的基石底座。德國政府對數字基礎設施建設的重視貫穿數字經濟發(fā)展的始終，其在歷年的數字政策中多次提到數字基礎設施建設。
德國政府在2010年出臺的《德國ICT戰(zhàn)略：數字德國2015》中，提出擴大數字基礎設施和網絡建設以滿足數字化發(fā)展的需求。在《2014-2017年數字議程》中，提出于2018年前在全國普及高速寬帶。2016年《數字戰(zhàn)略2025》提到，擴建數字基礎設施是實現數字化轉型的十大步驟之一，預計該項的投資將高達1000億歐元。2017《5G國家戰(zhàn)略》提出推進通信基建，意在通過5G網絡這一核心技術打造高速流暢的“千兆比特社會”時代。在2022年發(fā)布的最新版《數字化戰(zhàn)略》中，德國政府更是將數字基礎設施建設作為最新數字戰(zhàn)略的重中之重，其計劃在2025年實現為至少一半的固定電話配備光纖，并提供通用移動設備。
（二）助力中小創(chuàng)企業(yè)數字化
中小創(chuàng)企業(yè)是德國經濟的核心，也是德國創(chuàng)新活力的主來源。德國的數字經濟相關政策格外重視中小創(chuàng)企業(yè)的數字化轉型，多措并舉為中小創(chuàng)企業(yè)數字化發(fā)展營造良好生存環(huán)境和提供創(chuàng)新支持。
2019年德國在發(fā)布《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》的同時發(fā)布《中小企業(yè)戰(zhàn)略》，在工業(yè)4.0框架下協(xié)調和促進中小企業(yè)發(fā)展，可見中小企業(yè)數字化在德國整體發(fā)展中舉足輕重。德國在2021年1月生效的《數字化法案》中強調對濫用市場支配地位的監(jiān)管，以便在數字經濟中為中小企業(yè)提供更好的市場準入和更公平的數字競爭環(huán)境。2022年最新版《數字化戰(zhàn)略》反復提到采取各種舉措助力中小創(chuàng)企業(yè)利用數字化機會實現持續(xù)增長。通過《未來融資法案》鼓勵德國風投市場發(fā)展，從而拓寬中小創(chuàng)企業(yè)融資渠道，優(yōu)先資助中小創(chuàng)企業(yè)數字創(chuàng)新項目，對中小創(chuàng)企業(yè)數字化轉型提供咨詢與指導。加強創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)建設、支持中小創(chuàng)企業(yè)在人工智能應用程序和數據驅動業(yè)務模式的開發(fā)是德國政府在2025年要實現的重要目標之一。
（三）鼓勵數字人才教育
數字人才在整個社會的數字化轉型中起著關鍵作用，專業(yè)人才的缺乏成為限制數字經濟發(fā)展的核心因素之一?？v觀德國歷年的數字經濟政策，不難發(fā)現德國對數字人才教育的高度重視。
德國在2016年推出《數字戰(zhàn)略2025》，提出終身數字教育，使公民在人生的各個階段都可以獲得適當的數字教育。比如在中小學課程計劃中加入數字技術知識的學習、在學校教師的繼續(xù)教育培訓中提供數字技術學習的機會、高等院校與職業(yè)院校雙軌并行開展數字化課程教育，力求讓德國的每一位公民都能夠掌握計算機科學技術、信息工程等基礎知識。在最新發(fā)布的《數字化戰(zhàn)略》中，德國政府提到數字技能能夠幫助提高公民的自主性、社會參與度與社會凝聚力，將在初始教育與繼續(xù)教育、職業(yè)培訓等方面進行更高要求和更有針對性的數字教育投資。德國政府到2025年的重要數字戰(zhàn)略目標之一是建立一個可互操作的教育生態(tài)系統(tǒng)，促進非歧視性，同時讓人們在生活的各個階段能夠便捷地訪問和樂于接受數字教育。
（四）強調數字主權建設
數字主權代表國家、企業(yè)與個人在數字經濟時代自主、安全使用數字技術或者數據的權利。擁有數字主權是一個國家數字化長足深化發(fā)展的必要前提。德國是數字主權意識覺醒較早的國家之一，在多個數字政策中提到重視數字主權問題，并希望通過核心數字技術研發(fā)與立法監(jiān)管，維護數字主權地位與保護數據安全。
在德法兩國的主推之下，自2016年以來歐盟陸續(xù)發(fā)布《通用數據保護條例》《歐洲數字主權》報告以及《數字市場法》《數字服務法》等法律，為包括德國在內的歐洲國家保護數字空間、開拓數字市場、維護數字主權構建良好發(fā)展格局。德國政府在2021年發(fā)布的《聯(lián)邦數據戰(zhàn)略》中提到，力求在數字規(guī)范和標準化制定領域發(fā)揮全球主導作用，確保德國相關標準制定過程中的話語權，以增強數字主權。德國最新版《數字化戰(zhàn)略》的指導原則是本國擁有核心數字技術與擁護數字主權，擺脫對國外科技巨頭的過度依賴，奪回數字技術和數據控制權。德國政府希望通過促進有針對性的創(chuàng)新方式或者提高在關鍵技術方面的專業(yè)知識來促進開源，達到加強數字主權的目的。這是其數字化戰(zhàn)略在2025年前要實現的主要目標之一。
（五）提倡政務數字化
政務數字化能夠幫助提升行政效率、增強政府服務能力、提升公共治理水平，有助于改善公共服務。簡化政務流程、利用數字技術提供優(yōu)質高效的公共服務、創(chuàng)造便捷的政府服務文化是德國近年格外關注的議題。
德國政府在2014年發(fā)布的《數字議程2014-2017》中，將創(chuàng)新公共行政作為德國數字化部署戰(zhàn)略的七大領域之一，致力于在公共行政部門實施數字化轉型，為公民提供安全保密且高效的公共數字服務。在2018年發(fā)布的《高科技戰(zhàn)略2025》中，聯(lián)邦政府提出要利用數字化技術防止犯罪和預防恐怖主義，為公民提供更好的公共安全服務。2021年德國政府發(fā)布《聯(lián)邦數據戰(zhàn)略》，強調要加強德國行政管理領域數據收集和使用能力，利用數字化優(yōu)化政府工作流程，提高政務透明度，同時為公眾自由訪問政務提供便利性。實現全面的政務數字化也是德國政府當前最新版《數字化戰(zhàn)略》特別重要的目標之一，德國希望通過引入數字身份和現代化注冊登記方式促進政務數據互聯(lián)互通，使公民或企業(yè)用戶能遠程、無障礙、平等地使用政府服務。
三、德國數字經濟政策經驗總結
（一）政策凸顯高度的連貫性
德國的數字政策具有較強的延續(xù)性連貫性。2013年工業(yè)4.0戰(zhàn)略的提出為德國經濟高質量發(fā)展指明實施路徑，隨后出臺的《數字議程2014-2017》在工業(yè)4.0的強力部署背景下明確了數字化進程的七個具體行動領域。2020年9月公布的第五版《數字化實施戰(zhàn)略》及2022年8月德國推出的最新版《數字化戰(zhàn)略》，本質上是《數字議程2014-2017》和2016年第一版《數字戰(zhàn)略2025》的延續(xù)與深化。早期的數字政策更偏重布局站位與頂層設計，近年的數字政策在大方向下對數字戰(zhàn)略進行與時俱進的更新，在具體戰(zhàn)略目標的實施舉措方面進行細化說明。社會發(fā)展日新月異，數字技術更新迭代，推動社會數字化轉型需要政策制度的同步配套。連續(xù)性的數字戰(zhàn)略與規(guī)劃為成功驅動經濟社會數字化轉型提供了堅實保障。
（二）政策與實體經濟相適應
一是德國數字政策與產業(yè)特征、市場主體特點相契合。一方面，德國是世界工業(yè)強國，其擁有高度發(fā)達和完備健全的工業(yè)體系，為制造業(yè)數字化轉型奠定了良好基礎。德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略的提出就是建立在德國工業(yè)的強大與先進之上。另一方面，德國中小企業(yè)占比大，創(chuàng)新能力強，不少中小企業(yè)是其所在領域的領跑者。鑒于此，德國出臺多項數字政策與規(guī)定助力中小創(chuàng)企業(yè)數字化發(fā)展。二是德國數字政策與基礎設施現狀相配套。根據歐盟發(fā)布的《2022年數字經濟與社會指數》報告，德國數字基礎設施建設水平在歐盟27國中排第13名，可見德國數字基礎設施建設相對薄弱。德國意識到該領域的短板將嚴重制約數字化發(fā)展進程，如此，德國數字政策對數字基礎設施建設的重視貫穿始終。全面的數字化轉型需要數字政策的順勢助推，數字經濟政策與經濟實體的高適應性為數字化發(fā)展增添了催化劑。
（三）政策聚焦戰(zhàn)略領域
一是德國數字政策體現出其對人工智能和工業(yè)4.0戰(zhàn)略領域的格外重視。德國認為人工智能系統(tǒng)幾乎對其所有經濟部門都產生巨大影響，在人工智能領域取得成功的技術領導地位是其保持技術競爭力、經濟持續(xù)增長和繁榮的關鍵。對于德國而言，工業(yè)4.0的持續(xù)深入推進會為經濟高質量發(fā)展帶來巨大潛力，這種潛力將轉化為經濟持久騰飛的主要動力來源。二是德國最新數字戰(zhàn)略優(yōu)先考慮實施后有望產生最大杠桿效應的項目。這些項目包括建設現代高效和可持續(xù)的網絡、推行安全和用戶友好的數字身份和現代登記方式、推行和參與制定國際技術規(guī)范和標準、鼓勵通過關鍵技術創(chuàng)新來維護數字主權等。這些項目將為德國社會創(chuàng)造海量商業(yè)機遇和大量工作機會。數字政策對戰(zhàn)略領域的聚焦與支持，為德國加速數字化進程和保持數字經濟國際主導地位錨定了方向。
（四）政策重視數字生態(tài)系統(tǒng)搭建
實現社會全面的數字化需要政府、行業(yè)、企業(yè)、個人多方聯(lián)動協(xié)作，需要數字技術和數據應用供給側和需求側的暢通對接，而不僅僅是個體的單方面行為。一是從數字化底層供給側來看，德國政策強化泛化數字基礎設施建設，鼓勵產學研協(xié)同數字技術創(chuàng)新，積極制定數字規(guī)則與技術標準，立法保護數據安全與維護數字市場秩序，加速數據流通，推動數字廣泛、高效、安全應用。二是從數字化市場需求側來看，德國政府意識到當前經濟、社會、資源、環(huán)境等發(fā)展受到嚴重制約，而數字化轉型成為解決可持續(xù)發(fā)展問題的突破點。為營造從經濟發(fā)展到民生幸福的整體數字環(huán)境，德國政府推行終身數字教育，提高公民數字意識與數字技能，鼓勵傳統(tǒng)工農業(yè)數字化轉型，推動文化與科學知識資產數字化，促進醫(yī)療系統(tǒng)數字化升級，提升公民社會福祉。德國政府對數字生態(tài)系統(tǒng)的全方位構建，有助于加速數字生態(tài)參與者共享數據和使用數字技術，為德國打造高效、開放、平等、包容的數字社會營造了良好發(fā)展空間。
