政府投資基金通過股權投資、參股子基金等市場化運作方式帶動社會投資，鼓勵創新創業、推進產業升級，目前已成為轉變財政資金使用方式、支持經濟社會發展的重要手段。當下，投資、經濟增長壓力相對較大，大力發展政府投資基金是穩投資、支持實體經濟的重要舉措。2023年末，中央經濟工作會議首次提出“鼓勵發展創業投資、股權投資”，近期黨的二十屆三中全會也提出“鼓勵和規范發展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本”，國家層面釋放出積極發展政府投資基金的政策信號。長期以來，我們參與多支政府投資基金績效評價及相關課題研究，系統梳理了當下政府投資基金管理存在的問題和面臨的挑戰，并從切實發揮政府投資基金政策效益，規范基金管理方面提出相關建議。
一、政府投資基金大有作為
政府投資基金是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。經過多年發展，政府投資基金在支撐重點戰略性產業發展、完善中小企業融資機制、促進社會和區域均衡發展，推動產學研結合發展等方面發揮了重要作用。
（一）政府出資積極帶動社會投資，引導和杠桿作用顯著。政府投資基金采取股權投資、參股基金等市場化方式運作，可以撬動社會資本有效形成資本供給效應，帶動社會各類資本共同投向重點產業、企業及項目，促進實體經濟持續發展。此外，在實際運作過程中，部分基金還通過與銀行簽署戰略合作協議的形式，探索“基金+投貸聯動”的創新合作，落實貸款授信，吸引社會資本增加有效投資，緩解民營企業“融資難”的問題。
（二）持續推進產業結構調整優化，實現產業鏈協同。政府投資基金既可以借助政策優勢和資本運作有效引導各類資源流向新一代信息技術、人工智能、高端裝備等產業，助力產業和企業發展；也可以促進傳統產業調整優化結構，通過智能化改造、數字化轉型等，加快向高附加值、集約型產業升級，進而提升產業競爭力。目前，越來越多的政府投資基金聚焦核心關鍵技術、前沿引領技術、顛覆性技術，瞄準產業鏈供應鏈“卡脖子”環節開展投資，支持并培育了一批專精特新“小巨人”企業和隱形冠軍企業，促進相關產業領域關鍵核心技術突破，推動我國科技實力躍上新臺階。
（三）有效增強經濟發展內生動力，推動創新創業。政府投資基金通過直接投資或出資至參股基金，引導社會資本投向具有技術創新性、市場前瞻性的種子期項目和初創期企業，吸引更多社會風險投資跟進，從而推動科技型、初創型中小微企業不斷發展壯大，營造出有利于創新的環境，激發創新創業創造活力。如，國家新興產業創投引導基金、國家中小企業發展基金等，投資項目大部分為滿足“522”要求的種子期、初創期中小企業（“522”即職工人數不超過500人，年營業總收入不超過2億元，資產總額不超過2億元），通過重點支持處于起步階段的創新型企業，拓展初創期、早中期創新型企業融資渠道，解決創業企業融資難題，促進技術與市場融合、創新與產業對接。
（四）發揮政府和市場的紐帶作用，合力打造優質的投資生態圈。政府投資基金通過市場化方式遴選了一批優秀的基金管理人，目前已逐漸發展成為我國私募股權投資行業的重要生力軍，通過投資實現產業和創投行業的雙向發展，一方面將國家和地方發展戰略規劃、產業扶持政策等及時傳遞給實體企業，另一方面也將各產業以及企業發展動向和經營難點及時傳遞給政府部門，有效發揮了“上情下達、下情上達”的紐帶作用。同時，優質基金管理人也通過成立聯盟、參與協會、舉辦活動等方式持續為政府、參股基金和被投企業賦能，既擴大了政府投資基金影響力，也進一步優化了投資行業生態環境。
二、政府投資基金管理面臨的主要問題
總體來看，設立政府投資基金改變了財政資金撥款補助等傳統支持方式，探索了“政府引導、市場化運作、專業化管理”的基金運營管理模式，對創新財政資金使用、引導新興產業發展、撬動社會資本投入發揮了重要作用。但我們也發現，政府投資基金運營管理仍存在一些亟待解決的問題。
（一）基金設立機制缺少統一規范。目前政府投資基金的設立形式、設立規模、出資人結構、政策目標、投資領域、管理費提取標準、利益分配、財政讓利幅度等缺少統一規范，基金相關方（出資人、公司制的基金公司、基金管理公司）職責權益沒有有效匹配。僅以管理費提取為例，投資期、退出期和清算期計提基數和計提比例各異，存在根據認繳規模、實繳規模或僅依據財政認繳規模確定政府出資方管理費等各種情況，尤其是在基金募集資金未到位甚至減資的情況下仍以基金認繳規模計提管理費，亦或是基金進入退出期，管理規模趨減的情況下仍以基金認繳規模作為基數，在協議/章程簽署環節缺少合理性論證。
（二）基金運營管理水平有待提升。主要體現在以下三方面：
1、政策引導功能發揮不充分。投資領域泛化，未聚焦基金設立的產業投資目標定位，對主要投向領域投資力度不足或投資了不符合基金設立方案約定的項目。甚至個別政府投資基金偏重財務投資，過分追求投入回報，重點投資于一些成熟度高、融資渠道暢通的頭部企業，在產業鏈重點領域和薄弱環節布局不足。
2、運行風險防范措施不完備。部分基金規劃性不強，投資定位不清晰；風控管理制度缺失，特別是一些關鍵環節制度設計流于形式；基金組織架構不健全，與管理公司之間的責權利劃分不夠清晰，缺乏對基金管理人的有效監管和考核。
3、投資進度緩慢，項目儲備有限。個別基金對部分市場熱度不夠高，但政府投資基金應重點支持的領域持幣觀望，投資進度緩慢，造成資金閑置。反之，在一些熱門賽道或是市場青睞的項目，多支政府投資基金重復投資，導致基金的受眾面主要集中在少數企業，尤其是同一個管理團隊管理的多期基金，開發拓展新項目的力度不足。
（三）基金退出存在一定困難。目前政府投資基金存續期一般為10-15年，但基金退出機制不夠明確，缺少有效的退出進度規劃，個別投資企業甚至經營困難，后續融資渠道受限，政府投資基金退出存在較大不確定性。尤其是以參股基金為主要投資方式的母基金，因退出面臨多層次架構穿透，底層項目退出難導致參股基金退出難，進一步連帶加劇母基金層面政府出資的退出難度，整體退出形勢較嚴峻。
三、政府投資基金管理建議
當前，我國經濟社會發展正處于高質量發展階段，進一步完善政府投資基金管理體制和運行機制有助于更好發揮其在經濟高質量發展中的重要作用。
（一）規范政府投資基金設立規模和管理標準。統籌協調，在基金籌劃階段，圍繞解決產業發展痛點的政策目標，充分考慮政府投資基金的發展規律和運行原則，研究適合通過投資基金方式運作的產業領域，適度合理控制基金總規模。拓展募資來源，選擇秉承長期戰略投資理念的出資人，合理配置政府、國有企業、民營企業以及私人資本等在募資方案中的配比，建立多元化股權結構。充分論證，在基金設立階段，合理規劃基金設立形式，明確基金運營管理責權利，細化利益分配、政府出資讓利幅度等條款。同時，根據基金規模和管理模式，逐步規范不同生命周期管理費計提基數、計提比例等。
（二）完善基金投資運營管理機制，強化管理能力建設。首先，基金在投資項目遴選時應充分考慮政府投資基金的戰略目標和社會效益屬性，找準政策目標與盈利目標、長期利益與短期收益的平衡點，加強重點投資領域布局，特別是重視具有關鍵核心技術、創新競爭力強以及部分市場失靈的領域，真正將政府投資基金用于支持具有前瞻性、面臨融資難、處于早期發展困境的優質企業；其次，根據政府投資基金管理要求，結合基金實際情況，優化基金治理結構，定期修訂、增補和完善相關管理制度，明確各方職責，加強投后全鏈條管理和服務，做好基金運營管理周期的風險防范，并在促進被投企業資源整合、信息共享、推動上下游企業深度協作方面發揮更大的作用。
（三）加強退出規劃統籌，實現政府出資安全有序退出。為有效應對政府出資退出難情況，各基金應結合政策環境、行業趨勢、資本市場動態與企業基本面等情況，加強與出資方和被投企業的溝通交流，做好投資項目組合分析，拓寬退出渠道，提前制定合理的退出規劃及直投項目或子基金的差異化退出策略。同時，通過有序開展投后管理工作、合理配置資源、嚴格落實責任、動態跟進退出進展等措施加大退出管理力度，對于確實長期難以退出的情況，應研究建立基金退出重大事項協調推進機制，為后續政府出資退出提供組織保障，并充分借鑒退出案例經驗，研提退出措施，避免存續期末集中爆發退出風險。
作 者
王六平，副研究員、咨詢工程師（投資），長期關注研究績效管理相關領域
