預算評審是指各級財政部門對部門預算項目資金需求、支出標準等開展的評審活動，是預算編制、預算績效管理等工作的技術支撐。結合我公司近年來承擔的國家及北京市一系列預算評審工作任務情況，我們對持續優化完善預算管理工作，高質量開展預算評審提出幾點認識。 一、預算管理的發展 2000年以前，我國實行傳統功能預算，即在編制預算時，不以預算部門作為劃分標準，而是根據政府職能和經費性質對開支加以分類編制。經過15年的發展，我國建立了部門預算基本制度框架，推行“一個部門一本預算”，構建出以定員定額為核心的基本支出管理體系和以項目庫為核心的項目支出管理體系，形成了“二上二下”部門預算編制流程。2015年至2021年，隨著《中華人民共和國預算法》的修訂頒發、《深化財稅體制改革總方案》和《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的實行，績效管理、預算評審、預算監管逐步嵌入各級部門的預算編制流程。2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中明確了進一步深化部門預算改革的總目標和具體任務；此后，黨的二十大提出要健全現代預算制度，開啟了現代預算制度建設的新征程；2023年11月，財政部發布了《關于印發<預算評審管理暫行辦法>的通知》（財預〔2023〕95號），旨在進一步科學、規范地指導中央及地方各部門開展預算評審，全面提升中央部門預算管理水平。 二、預算評審的原則及方法 預算評審項目涉及的類型廣泛、專業較多、內容豐富，根據項目所屬類型，應遵循基本的原則和采取恰當的方法。 根據最新出臺的《預算評審管理暫行辦法》相關要求，財政部門作為預算評審的主體，在開展預算評審工作時應遵循四大原則：一是依法依規。依據法律法規、政策文件、預算管理制度等開展預算評審，規范評審行為。二是科學合理。統籌兼顧經濟社會發展水平和財力可能，科學合理分析、評定項目實施必要性、可行性，分析資金需求方案合理性。三是客觀公正。推進預算評審程序化、規范化、標準化，公平、公正開展評審工作。四是績效導向。落實全面實施預算績效管理有關要求，與事前績效評估、績效目標管理等有效銜接，落實過緊日子要求，合理配置資源，提高資金使用效益。 在開展具體評審工作時，一是要歸口管理，厘清邊界。部門預算項目管理的核心是分級分類管理，將部門的具體項目按照部門職責、行業或領域規劃、項目內容等進行歸集，形成若干邊界相對清晰、實施內容相對穩定的支出項目，便于管理和監控。二是要關注整體，突出重點。以中央部門預算評審為例，隨著預算評審逐漸由單個項目評審轉變為一類項目評審，評審范圍涵蓋中央部門的二級子項，有的甚至直接對一級項目開展評審，通常此類項目預算申報單位及項目均較多，需按單位性質分類，將相同級次和業務職能的單位歸類，統籌全局，再根據申報金額和項目特點等因素采取重點抽樣的方式評審。三是要適度追溯，合理分析。重點加強對延續性項目以前年度預算執行情況及實施效果的梳理分析，評審過程中應充分借鑒以往年度執行情況及存在問題，為預算評審提供參考。 三、高質量開展預算評審的建議 當前和今后一段時期，我國財政處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出，加之隨著改革的逐步深入，預算績效管理中一些深層次問題逐步暴露出來，如預算統籌力度不足、預算約束不夠有力、資源配置效率有待提高等，影響了財政資源統籌和可持續性，迫切需要進一步規范管理、強化監督、盤活存量、提升效率。 （一）充分做好評審準備工作 在開展評審工作前，應廣泛借助各個渠道，充分收集項目資料并盡快掌握項目信息。包括有關的政策制度文件、行業發展規劃、部門經費渠道與職能劃分、項目設置整體情況、機構設置和具體分工情況等。同時，做好與項目單位的接洽工作，及時聯系項目的相關方，明確表達評審意圖和需要配合完成的工作。 （二）準確把握評審要點 首先，預算評審的重點之一，就是關注項目立項的必要性、可行性、完整性，尤其對于新增項目，是否能“站得住腳”應作為評審最先關注的事項。立項必要性重點關注項目立項依據是否充分，實施內容是否與國家有關重大決策部署、法律法規和有關行業政策、發展規劃相符；是否屬于部門職責范疇之內；與其他項目是否存在交叉重復、邊界不清等。項目可行性主要評審項目實施方案是否具體可操作、任務是否明確、實施條件是否具備，項目預算規模與計劃方案、目標任務是否匹配等。項目完整性關注項目立項相關程序是否完備，內容范圍、目標任務、規模標準是否清晰明確，預算申報材料及相關依據資料是否齊全。 其次，預算評審最關鍵的就是審“數”，也就是項目預算申報的合規性、合理性、經濟性。合規性，一般關注項目申報內容是否符合相關法律法規的要求。合理性，一方面評審項目是否與經濟社會發展水平、本級財力水平相適應，是否屬于本級支出責任，另一方面評審預算需求是否科學合理，支出內容是否真實，重點核實預算編制規則和測算過程的科學性合理性，同時通過單位職責相同的單位橫向對比，關注預算編制的標準化。經濟性，主要評審項目經費測算依據是否充分、方法是否得當，實施方案是否落實“過緊日子”要求，是否精打細算。 此外，隨著預算與績效二者持續深入融合，為轉變預算績效目標“重申報、輕審核”的管理方式，加強預算績效目標編制規范性，夯實全面實施預算績效管理基礎，預算評審還需對績效目標和績效指標開展實質性審核。主要是在審核績效目標形式完整性的基礎上，強化對績效目標內容相關性、適當性、可行性的審核，重點關注績效指標與支出內容的關聯性、績效指標值與預算資金規模的匹配性、績效指標能否反映項目核心產出和效果等，以便更好地指導部門不斷完善績效目標和績效指標，提升績效目標編制水平。 （三）切實提高評審報告質量 評審報告是整個評審工作的最終體現，應確保認真撰寫、思路清晰、定位精準、數據準確、報告詳實。一是項目概況簡明扼要，項目立項背景、管理組織流程和項目實施內容全面。二是針對項目實質內容進行完整性、可行性和必要性描述，體現層次性，內容要豐富詳實。三是對于涉及較大預算金額調整的工作內容，要詳細完整地說明原因。預算調整事項是報告的核心內容，應在合理歸類的基礎上進行準確描述，做到調整內容清晰、原因明確、依據充分、邏輯清楚。四是進一步提高“問題和建議”部分的政策站位，對預算編制等問題的描述要力求準確，注重問題與評審結論的呼應，建議需要有針對性和可操作性。 總而言之，預算編制是預算績效管理工作的第一步，是全面實施預算績效管理的關鍵環節，規范預算編制、強化預算評審，有助于把好預算績效管理關口，充分發揮評審導向作用。 作者：耿振花、鄧宇君
